张志超:孙中山先生领导的近代民主革命,于1912年推翻了满清政府并建立了中华民国,建立后最初的25年,在政治、文化、社会经济等方面都表现出多元混乱局面:在政治方面,这25年正是中国从封建社会向资本主义社会过渡的开始阶段;在文化方面,这25年又是西方文化本土化、中西文化融合化阶段;在社会经济方面,这25年是中国从几千年的传统农业文明渐进走向近代工业文明的重要时期。值得指出的是,在此社会经济转型过程中,民国政府一方面实施战时财政政策和国家信用政策,另一方面,大力整顿田赋,革除工商恶税,争取关税主权,这些在当时条件下都具有救亡图存的社会经济意义。此外,民国政府还参照欧美国家模式,对国家财政管理制度进行了一系列改革,如依据事权划分中央政府与地方政府财政收支权限,创设现代财政预决算程序,建设财政监督体系等。应该说,当时的财政制度改革不仅在国家社会经济制度转型与改革中发挥了重要的保障作用,而且也是中国财政经济现代化与科学化的具体尝试,有关经验至今仍有积极的借鉴意义。

各位可就当时的中央与地方政府财政收支划分问题、财政预决算制度改革问题以及税收制度变革问题的具体做法和普遍意义,作些阐述。

王洪涛:清末国家财政存在的最为严重问题有二:一是国家财政资源整体处于严重匮乏状态;二是在中央行政权力被极度削弱的同时地方经济割据局面逐渐形成。对此,北洋政府为了加强中央政府的权力,在划分中央、地方财政收入款项方面采用中央集权的体制安排。具体来说,将原先清政府遗留下来的大宗税种(如田赋、盐税、关税、厘金、矿税、契税、牙税等)和拟进行税制改革后开征的营业税、所得税、出产税、印花税、继承税等归中央政府,而将原有的零散税种(如田赋附加税、商税、牲畜税、粮米捐等)以及税制改革后开征的房屋税、入市税、营业附加税、所得附加税等划归地方政府。这种收入划分的重要目的在于尽快解决中央财政“无一不与外债为缘”和“军阀集团武装争夺地盘活动日益激烈,财政跟着混乱局面的发展而日益不可闻”的局势。

但是,这一方案在后来的实行过程中遇到极大阻力,一是地方军阀截留中央税款以自用;二是各地方政府在管理地方税方面没有统一政策,征额多少相差悬殊。可以说,诸侯经济加上地税紊乱,造成上述税制改革难以顺利推行,虽后经北洋政府财政部多次调整,但依然号令难行,无法贯彻,到1914年6月,只得宣布此次税制改革流产。

相比之下,北洋政府时期的中央与地方经费划分的改革进行得比较顺利。改革后的中央政府的经费支出主要包括立法费、陆海军费、外交费、官俸官厅费、工程费、外内债偿还费以及清帝优待费等;地方政府经费支出主要包括地方立法费、教育费、卫生费、公债偿还费等。从中央政府的经费支出可以看出,虽然北洋政府开启了现代财政支出改革的先河,然而在当时的社会历史条件下,北洋政府为实现与清政府的顺利交接并保持社会秩序的稳定,其财政支出很大一部分用于平衡各方和国防支出,对于社会建设和发展的支出少之又少。至于地方经费如何划分,由于中央政局的不稳而由各地方自定。北洋政府时期,各系军阀拥兵自重的关键就在于通过横征暴敛、截留解款、滥发纸币使自己具备实行割据的财政基础。为扭转这种混乱的局面,从1927年开始,南京国民政府下决心整顿国家财政经济,即采取一系列具体措施对国家的财税收支体系和管理制度进行了又一次重大改革。这次改革的重要特点是,在保留一部分封建财政管理方式的基础上,更多地吸收了西方资本主义国家政府的财税制度建设的具体做法,从而形成了一种既封建又现代的国家财政收支体制。

1928年,由宋子文主持修订的《划分国家收入和地方收入标准案》规定了中央与省级财政的收支,将盐税、关税(海关税与常关税) 、统税、印花税、矿税等主要工商税种列为国家收入,而将田赋、契税、牙税、当税、营业税等适合地方征收的税种列为地方收入。这样,通过法律的形式使中央集中了全国的大部分财力,同时也给地方保留了机动财力,地方的财政困难则通过转移支付方式予以解决,从而扭转了自清末以来财权分散于地方的不利局面。与财政收入划分相对应,中央政府的支出项目被规定主要包括:中央党务费、中央财务费、中央交通行政费、中央工程费、中央内外各债偿还费等,以及国有营业资本支出、工商业支出、矿业支出等。而地方政府支出则主要包括: 地方党务费、地方行政费、地方教育文化费、地方借款偿还费、电政支出、工商业支出、矿业支出等。

和北洋政府的财政改革相比,国民政府的财政改革应该说取得了部分成功。按照现代政府事权与财权安排相对称原则,国民政府对中央与地方财政收支结构的调整与实施,是其整顿全国经济,实施国家经济复兴宏伟计划的重要举措。事实上,当时国民政府重新确定中央与地方财政关系,逐步理顺中央和地方财政关系,不仅缓和了长期以来存在的中央与地方收支划分的矛盾,而且有助于在此过程中尽快解决中央财政困难,为国民政府统一全国财政发挥了关键作用。

曲绍宏:当时国民政府的经济复兴计划主要内容是实现国家资本主义初步建立并有所成就,通过实业部、资源委员会等机构投资,初步确立以采矿、冶金、机械、化工、电气为主体的国营重工业,为中国工业现代化奠定了基础构架,实现城市经济、民族工商业和对外贸易的一定发展,实现国内的经济统一。

为保证上述经济复兴计划的顺利推行,南京中央政府的首要任务就是重组财政经济行政管理机构,实施一系列具体财税改革措施。首先, 1928年8月在国民党二届五中全会上通过了《统一财政,确定预算,整理税收,并实行经济建设财政政策,以植财政基础而利民生建议案》,成为南京政府初期的财政经济总方针。它将财政、税收、债务和金融货币的改革视为“根本政略”,将财权统一于中央之下,在政治上限制地方军阀,经济上增加中央的控制能力,并解决国民党的统治经费。其次,确立国家、省、县三级财政制度;确立预算决算制度;统一税务机关,裁撤厘金,改设统税;发行内外债,筹措资金;海关自主,基本收回海关自主权;关税、盐税改革和统一盐务;建立“四行二局”为骨干的国家金融系统等,财金变革成为中国财政体制现代化进程中颇为重要的一步。通过以上各项重大变革,在1927—1937 年间,南京政府基本上构建了一个现代财政管理体制,并通过整顿和投资使中国逐渐向南京政府所期望的“统一和现代化”的方向转变。

张志超:西方现代财政模式的产生无不伴随着财政预算制度的发展与完善。国民政府为了国家财政管理的理性化和民主化,在国家预算制度改革方面也做出了巨大努力。中国现代政府预算制度的建立应该追溯到清末民初,当时中国经济中资本主义生产方式已经得到了较为迅速的发展,各级政府源不断扩大,收入规模也明显提高。各级政府财政收支规模的扩张,加之政府部门人员的增加,在客观上迫使各级政府需要事先对本级政府的资金收支安排做出计划,这就产生了最初的预算。

我国第一次编制(具有近代意义的)国家预算的尝试,始于清光绪34年,当年各省开始试办本级政府的年度预算。1910年,清政府开始试办次年预算,并希望由此形成某种制度。北洋政府时期,财政部曾制定《办理临时决算例言》,筹办在京各机关决算。但决算制度并无具体安排,也始终未曾真正实行过。南京国民政府成立后,鉴于清末及民国初年虽都尝试过编制预算,但都因缺少决算以至连预算也不能实行的诸种弊端,遂决定建立预决算制度。预算与决算并重,既详细制定预算编制,又督促决算施行。各级政府机关的年度决算以立法机关审议后的年度预算为主要参考资料,使预算逐步成为监督机关监督政府财政的主要凭据,成为实行中央与地方收支划分以及构建这种财政制度的基础。应该说,直到南京国民政府成立后,我国才真正开始现代预决算制度的建立活动。邢天添同学在这方面,有较多的了解。

邢天添:南京国民政府时期的预算工作主要分为预算的编制和预算的执行。作为预算体系得以执行下去的基础,预算的编制在整个预算体系中有举足轻重的作用,当时的财政部对预算的编制极为重视, 1927年制定的《会计准则》和1928年公布的《审计法》,以及两年后编制的《预算例言及预算书式》,都为实施预算制度作了准备工作。1928 年全国经济会议和第一次全国财政会议都通过了设立全国预算委员会厉行预算制度的提案。接着,国民党二届五中全会又通过了《训政时期财政实施纲领》,决定分四个步骤实行预决算:在中央与各省税收范围内支配征费和军费;各省国家税收收入分类数和国家费用支出分类数报告财政部;财政部按各省所报汇集全国预算;中央及各省关于国家税、国家费均须编造预算,以资审核。在当时的中国,政府制定一个永久性的预算章程和系统的管理办法的时机、条件均不成熟,只得采取按年制定和颁布预算编制的办法。加之财政收入的计征技术手段不完备, 1928～1930年间的预算都是个别预算,没有综合预算。1931年11月,国民政府颁布了由主机处拟定、经过国民党中政会决议的《预算章程》及《办理预算收支分类标准》等条例。

上述两个条例比较详细地阐述了国家实行的预算体制以及地方和中央的收支划分依据。自1932年起,所有国家预算和地方预算,均须按照《预算章程》和《办理预算收支分类标准》办理。此后,同年9 月,国民政府还颁布《预算法》,因事实障碍,未能实行。直到1937年,为使该年度国民政府总预算如期成立,国民政府在4 月份公布了题为《审定二十六年度普通预算办法》的政府文件,规定政府预算编制的程序依次须经概算的筹划、拟定、核定,尔后才能进入预算编制程序。预算的编制程序又分为三个步骤:其一,中央主机机关应于接到核定总概算书后15日内,将各第二级机关单位概算核定各书分别通知各第二级机关单位的主管机关编造拟定预算,同时通知各第一级机关单位的主管机关备查。其二,中央各第二级及第三级政府机关单位的主管机关,依本法第三十八条的规定编造各该管单位的拟定与预算来拟定附属单位预算,均应各备两份,于每年8月25日以前送达中央主机机关。其三,中央主机机关应于每年9月20日之前,编成中央下年度入岁初拟定总预算,连同第二级和第三级机关单位拟定的单位预算,拟定附属单位预算各一份送交行政院。前拟定总预算书,经行政院会议议决后,应于10月10日之前将该项总预算书连同原附各种拟定预算送立法院审批。

应该指出的是,作为建立现代政府预算制度的一种尝试,这个预算程序在实践中明显存在着一些缺陷。更由于随后爆发了抗日战争,政府预算无法按照和平时期预算规定的程序进行,战时预算替代了正常时期的政府预算。

在决算方面,财政部对1928—1934年度的中央收支均曾编制报告,先后公布,虽非正式决算,其性质与决算相似,只是程序与手续较为简单而已。为了便于会计处理,自1933年度起,每年均订有《国库收支结算办法》,规定每年度国库收支的结算期限,使得各机关的实际收支依法结算整理,记入当年度决算之内。1938 年8 月国民政府公布《决算法》,1941年1月公布《决算法施行细则》。《主计处组织法》明确规定了预算决算均由主计处岁计局编制,而《决算法》规定总决算书及总说明书由主计机关编成,表现为超然主计的制度机制。

至此,各机关在制定年度决算时,即依照《决算法》及其施行细则以及主计处制定暂时使用的各项决算书表格事迹说明办理。自此之后,国家的总决算及财政部二级决算及能逐年产生,但因为战争因素,预决算完成期限的早晚及内容的真实完整与否往往与预决算法的要求差很多。

张志超:在中国财政史上,南京国民政府的税制改革也颇有特点。像许多现代国家那样,按照现代社会政治发展要求和政府管理特点,税收制度、税收　第23卷第3期张志超等: 　中国财政现代化模式的历程征管制度的重大改革无不直接关系到国家振兴和民族经济的发展。南京国民政府实行的税制改革,同样具有历史意义。

刘茵:南京国民政府为了国家的税收制度,整顿历史上遗留下来的税收征管混乱等问题,于1928年6月和7月,分别召开了全国经济会议和第一次全国财政会议。在这些会议上,中央政府除制定了财政经济发展的总方针外,还将税制改革问题提到议事日程。在随后的几年里,具体的税制改革活动逐渐展开。总的来看,当时的税制改革的重点集中在两个方面:其一,按照现代税制结构改革中国旧式税收体系,具体做法是整顿旧税制、开办新税制;其二,建立健全适应现代社会经济发展的税务管理机构和管理制度,具体做法是“统一征收机关,进行税务行政”。以下几个重要税制改革事件,即对当时的税收体系中一些直接关系到国计民生的重大税种进行修正,在中国近代史上具有里程碑意义。第一,对阻碍全国统一市场形成的厘金进行裁撤,改征统税。厘金是清后期各地为了筹集镇压太平军的军费而开征的一种苛捐杂税,对中国民族工商业的发展危害极大。为了取得资产阶级的支持与合作,国民政府在积极整理财政的同时,决心彻底裁撤厘金。财政部经过多方筹划,终于决定从1931年1月1日起,“将所有全国厘金及由厘金变名之统税、统捐、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税、正杂各税捐中之含有厘金性质者,又海关五十里外常关税及内地常关税、子口税、复进口税等,一律廓清”。

由于裁撤厘金以及取消了一些苛捐杂税,导致财政收入的减少,财政部仿照西方国家成例,就国内工业产品“择其设厂用机器大规模生产,而人民消费数量较多,又是国民经济无妨者”开征货物统税。统税以卷烟统税发端最早,以后逐步扩充征收范围。1931年有卷烟、麦粉、棉纱、水泥、火柴五项统税,到1933年,增加了熏烟、啤酒两项统税, 1935年以后,火酒、洋酒也改征统税。统税具有以下特点:其一,在货物出厂时征收,未出厂的货物不得课税;其二,一物一税,不得重复课税;其三,统税是内地税,国外输入的统税货物,在国内销售同样纳税,已纳统税的货物,出口时退税;其四,征统税的货物,全国采用同一税率,并只征一次统税。与厘金税制相比,统税制度具有较明显的进步意义。统税体系建立后,因制度健全,又避免了厘金的诸多弊端,因而税收年年增加,并与关税、盐税成为国民政府的三大税源。

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